来源:经济日报

让城镇化的“轮子”转得更好

《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》提出，完善和落实主体功能区战略，发挥各地区比较优势，增强经济发展优势区域承载能力，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，形成高质量发展动力系统。

“重点城市群、都市圈、中心城市、县城、特色小镇和特色小城镇等，都是动力系统不同层级的功能节点，让每个节点都能按照其比较优势发挥最大效能，是动力系统的内在要求。

4月9日，国家发展改革委发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（以下简称《重点任务》）。与往年相比，今年有何特色和亮点？记者采访了业内专家。

“在‘十三五’规划收官之年、全面建成小康社会实现之年，同时又是百年难遇新冠肺炎疫情全球蔓延之年，扎扎实实做好中国自己应该做的新型城镇化和城乡融合发展工作，同样面临严峻挑战和艰巨任务。”中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长高国力认为，应对疫情冲击，要让城镇化的“轮子”更好地转起来，发挥其对经济增长应有的拉动和支撑作用。从这个角度来看，2020年的新型城镇化工作，需要特殊时期行特殊之策。

高国力表示，《重点任务》在保持政策连贯性的同时，通过更详实、更具可操作性的任务部署，有利于充分调动中央和地方各级政府的积极性，并引导政府资金、社会投资有更多的关注点和可选项，有利于相关投资项目更好落地。

民盟中央经济委副主任、中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎认为，从长远来看，推进新型城镇化、促进城乡融合发展，符合现代化建设的方向和目标要求；从近期来看，这对于有效应对经济下行压力，满足民生需求具有现实作用。《重点任务》最大特点是政策的系统性较强，既提出了重大项目安排意见，也注重体制机制的形成与完善；既重视城市群、都市圈、大中小城市等，也重视重塑城乡关系；既重视规划、建设，也重视城市治理。

城市落户限制进一步放宽

到2020年实现1亿非户籍人口在城市落户是新型城镇化重要目标。

《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。

在《重点任务》中，这一要求也得到了体现。比如，督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制、推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制、促进农业转移人口等非户籍人口在城市便捷落户，等等。

“《重点任务》是对去年户籍分步有序放开政策的具体落实，将各项具体任务明确落实到各个责任部门，使其能够尽快落地和发挥作用。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮认为，目前围绕户籍制度改革和城乡融合发展已经形成共识，但仍然需要打破既有制度性障碍和体制壁垒。此次政策明确了哪些城市、哪些人群可以落户，并下达了明确的要求和时限，有利于各地尽快落实政策并推动城乡融合发展。

“值得注意的是，《重点任务》特别强调要利用信息化手段来推动城镇公共服务的普及和普惠，这对于打破‘身份壁垒’，让居住在城市中的人们可以公平享受各类基本公共服务有很大帮助。”马亮认为，运用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台，按照常住地来管理居民的公共服务准入问题，对于降低行政负担和提升民众的获得感大有帮助。

形成高质量发展动力系统

《重点任务》提出，完善和落实主体功能区战略，发挥各地区比较优势，增强经济发展优势区域承载能力，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，形成高质量发展动力系统。

中国国际经济交流中心研究员马庆斌认为，面对复杂多变的全球经济形势，尤其是新冠肺炎疫情带来的诸多外部不确定性，确保实现全面建成小康社会目标任务，加快构建更加具有韧性、更加符合中国经济社会发展客观实际的高质量发展动力系统，更加具有迫切性和现实性。

《重点任务》提出，加快发展重点城市群，编制成渝地区双城经济圈建设规划纲要，大力推进都市圈同城化建设，提升中心城市能级和核心竞争力，并明确“推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜”。

“这实际上是更加客观理性地强调，要尊重城镇化的客观规律，承认人口等各类生产要素向优势地区集中的经济规律，不能逆规律而为。”高国力认为，城市发展将是双向的，既有集聚，又有扩散和辐射。从我国目前城镇化阶段来看，在很长一段时期内还将呈现比较明显的要素聚集趋势，聚集规模和速度可能放缓，但质量、层次和效益要提高。

“重点城市群、都市圈、中心城市、县城、特色小镇和特色小城镇等，都是动力系统的不同层级的功能节点，节点之间物流、人流、资金流能否顺畅流动，能否科学聚集，能否高效发挥效能都是需要考虑的问题。”马庆斌认为，让每个节点都能按照其比较优势发挥最大效能，是动力系统的内在要求。比如“统筹新生城市培育和收缩型城市瘦身强体”，就是按照经济社会发展的实际情况设置行政架构，经济体量大、发展潜力强的要增围扩权，经济体量小、发展潜力弱的要缩围减量。既要打破一些城市发展的“紧箍咒”，也要让“虚胖”的城市更加精致。

提升城市综合承载能力

马庆斌认为，提高城市的综合承载能力，就是在城市人口更加密集的同时，让教育、医疗、交通、就业等公共服务的优质度不断提高，发展动力和创新活力更加澎湃，产业链、价值链、供应链的功能更加凸显；在国际交往活动日趋频繁的同时，更加具有全球或区域影响力和竞争力。

“加大‘人地钱挂钩’配套政策的激励力度，这一点特别重要。也就是说，提高城市综合承载能力，需要对城市发展空间、要素等给予更大的灵活性和权限。”马庆斌说。

《重点任务》提出，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设。马庆斌表示，县城是连接城市和乡村的关键枢纽，是县域经济的核心板块、城乡融合发展的重要枢纽平台、乡村振兴的重要信息资金技术源泉，更是很多务工人员返乡后进城的主要目的地。加大基础设施建设、公共卫生设施、公共服务体系等方面补短板的力度，将使县和县级市中心镇成为我国新型城镇化体系中熠熠生辉的星辰。

针对新冠肺炎疫情对经济社会造成的影响，《重点任务》也提出了多项有针对性的举措。例如，在推进以县城为重要载体的新型城镇化建设方面，要求加大要素保障力度和政策扶持力度，抓紧补上新冠肺炎疫情发生后暴露出来的短板弱项；在补齐城市公共卫生短板方面，要求改革完善疾病预防控制体系，健全公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制，完善重大疫情预警、救治和应急处置机制，强化重要物资储备，推动城市群、都市圈内城市建立联防联控机制。

“这次新冠肺炎疫情的教训很深。城市群和都市圈一方面具有发展水平高、人口流动快、国际化程度深的特点，但另一方面，面对地震、旱涝、疫情等各种重大灾害，需要给予更多重视。”高国力表示，硬件上，要提前谋划留出空间，建设战略性的重大应急物资和设备储备基地；软件上，要打破部门和行政壁垒，推动城市群、都市圈内城市尽快建立联防联控机制，促进资源和信息的共享。（记者 熊 丽）